今年初,在《社會保險法》向全社會征求意見后,社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮。從目前人們對《社會保險法》的討論情況來看,這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題。其中,主要存在以下三大困難:第一,在制度運行中存在很多問題尚未定論,難以立法的形式固定下來;第二,在激烈的博弈過程中,利益格局正在形成,需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系,進一步完善社保制度;第三,在一些重大制度設(shè)計和模式選擇上還存在較大分歧,遠沒達成廣泛的社會共識。
今年初,在《社會保險法》向全社會征求意見后,社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮。自十六屆六中全會以來,社會各界將《社會保險法》立法視為是構(gòu)建和諧社會的一個制度保證。從人們對《社會保險法》的熱烈討論來看,目前這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題。筆者認(rèn)為,主要存在以下三大困難。
第一,在制度運行中存在很多問題還沒有定論,難以立法的形式固定下來。眾所周知,十多年前的社會保險制度肇始于國企改革。如今,當(dāng)國企和正規(guī)部門已被全部覆蓋進來并將推向全社會時卻發(fā)現(xiàn),實現(xiàn)保險制度還存在著一些難以適應(yīng)的制度性特征,不得不“邊改革,邊完善,邊推進”。所以,社保制度和結(jié)構(gòu)始終處于不斷變動之中,制度設(shè)計和運行中所存在的一些重大問題仍處于探索和摸索之中,難有定論。作為社會保險的一部基本大法,《社會保險法》在落筆時就一時難以決斷,令人們左右為難。
本來,一部《社會保險法》應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍裕驗槠浠纠砟、基本原則和基本目標(biāo)已在《憲法》中明確下來,例如《憲法》第十三條規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。”在《勞動法》里也單獨設(shè)立了第九章“社會保險和福利”,對基本框架、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細規(guī)定。所以,制定《社會保險法》的依據(jù)早已給定,它們都是《社會保險法》的上位法,作為位階較低的《社會保險法》理應(yīng)予以細化,具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍。?dāng)然,《社會保險法》的下位法還應(yīng)有很多很多,如五個險種的體例和社;鸨O(jiān)督體例等。
《社會保險法》具有可操作性,這是一個國際慣例。但由于我國社保制度建設(shè)正處于變動之中,要解決的問題相互制約或互為條件,小到參保人和單位的費率水平確定、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細致規(guī)定等,大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老的方案,再到社保基金投資運營體制、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟等,都沒有明確的規(guī)定,全社會沒有一個預(yù)期,只能走一步看一步,這就為立法工作帶來了許多不確定性。對這些沒有定論的事情就不得不回避和簡化,采取授權(quán)的方式“繞著走”,留下了較大的“真空”。
毫無疑問,在立法過程中從執(zhí)行部門到立法機關(guān),他們都試圖對這些問題給出一個相對明晰的“說法”,但一時卻很難辦到。于是,《社會保險法》處于兩難境地:或是解放思想、實事求是,克服畏難情緒,知難而上,對社保制度進行一次反省,對制度設(shè)計進行一次改革,利用這次立法的機會使未定型、未定性、未定局的制度從此開始定型、定性、定局,把這個制度理順,走出不斷打補丁的怪圈之中,從根子上一次性解決全部的潛在問題;或是避重就輕,修修補補,簡單地只對現(xiàn)存制度進行一次宏觀的空洞肯定,對難以解決的困難采取“授權(quán)”的辦法,把矛盾留給執(zhí)行部門。
比如,《社會保險法》無法明確規(guī)定養(yǎng)老金待遇水平的自動調(diào)節(jié)機制。一個社保制度的待遇自動調(diào)節(jié)機制應(yīng)該明確下來,但自1997年明確統(tǒng)賬結(jié)合比例之日起,養(yǎng)老金水平逐年下降就已開始,北京等地區(qū)已從幾年前的60%下降到目前的40%,與機關(guān)和事業(yè)單位之間的差距越來越大。為此,國務(wù)院不得不決定采取連續(xù)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平的辦法,對制度運行機制予以干預(yù),今年已是連續(xù)第5年上調(diào)養(yǎng)老金待遇水平。對待遇水平的這種人為干預(yù)是不得已而為之的,這不但加大了社;鸬呢攧(wù)壓力,而且也嚴(yán)重影響了社保制度待遇給付的內(nèi)生機制。這說明,制定《社會保險法》時,要想單兵突破解決某一兩個困難是辦不到,也是不可能的。
另外,很多基本問題也難有定論,這是因為一些主要制度特點始終處于不得不變動之中。例如,個人賬戶規(guī)模和是否做實賬戶應(yīng)是建立“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的一個非常重要的制度特征,在立法中應(yīng)予以明確。因為,它既涉及個人的責(zé)任,也決定了未來的收益,是社保制度設(shè)計當(dāng)中的一個重要參數(shù)。但是,十多年來,個人賬戶規(guī)模始終處于不斷的變動之中。2005年中央政府規(guī)定,全國個人賬戶比例統(tǒng)一下調(diào)到8%并完全由個人繳費形成。至于做實個人賬戶比例,在做實個人賬戶過程中遇到的困難也十分令人困擾,龐大的賬戶基金存量與當(dāng)期統(tǒng)籌部分出現(xiàn)的較大缺口之間需要協(xié)調(diào)安排,投資渠道和增值方式問題更加尖銳等,但《社會保險法》對這些難題卻只字不提。
于是,在立法者與制度設(shè)計者不是統(tǒng)一的情況下,《社會保險法》就只能對現(xiàn)存制度籠統(tǒng)地進行“追認(rèn)”,使之合法化,卻回避當(dāng)前的諸多困難,采取授權(quán)的辦法為執(zhí)行部門留下空間。同時,對未來的前景做出粗輪廓的描述,使之輕描淡寫,模模糊糊。
第二,在激烈的博弈過程中,利益格局正在形成,需要極大的勇氣才能予以重新理順。毋庸諱言,任何一種社保制度,都是不同社會集團與政府部門彼此博弈的結(jié)果,是特定制度安排下公共選擇的產(chǎn)物,具有一定的必然性。我國社保制度的歷史雖然不是很長,只有十多年的歷史,但業(yè)已形成一定的路徑依賴,各利益主體間的均衡正在形成,要想打破,也是需要極大的勇氣。
例如,個人賬戶基金市場化投資是大勢所趨,但各省之間態(tài)度不一,部門間、中央與地方之間的利益不盡一致,賬戶基金投資政策始終難以出臺。
再例如,早在十多年前,實現(xiàn)省級統(tǒng)籌在中央文件中早已提出,但由于種種原因卻難以實現(xiàn)。其中,一個重要阻力來自于地方。為此,有關(guān)部門曾擬定了省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn):全省統(tǒng)一政策(指費率和費基等)、統(tǒng)一計發(fā)(指計發(fā)公式和統(tǒng)籌項目等)、統(tǒng)一調(diào)度(指省級直接管理、省級核算,結(jié)余基金由省級授權(quán)市縣管理)、統(tǒng)一預(yù)算(指明確各級政府責(zé)任)和統(tǒng)一流程(指業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程)。目前,這個“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)是17個省實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的主要依據(jù),其本質(zhì)是“預(yù)算管理,兩級調(diào)劑”。但《社會保險法》對統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)給出一個與國際慣例一致的權(quán)威概念解釋,但面對復(fù)雜的地方利益主體,這又是十分困難的。
此外,激烈的部門博弈還表現(xiàn)在社保費征繳體制上,這也是《社會保險法》征求意見稿又一個不得不授權(quán)國務(wù)院的領(lǐng)域。從目前來看,已形成了由社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)或委托稅務(wù)部門代征的“雙重征繳”體制,由此帶來的許多問題已“積重難返”。此次立法,或把困難“推給”國務(wù)院“另行規(guī)定”,或?qū)?ldquo;雙重征繳”體制予以合法化。在這二者之間,《社會保險法》顯然只能選擇前者,這是“次優(yōu)”選擇。“最優(yōu)”應(yīng)是將此次立法視為厘清體制和機制不順的一個機遇,徹底解決征繳體制不順的問題。當(dāng)然,這就需要一些時日,而不應(yīng)急于求成。寧可慢點,也要好點。
總之,《社會保險法》立法過程中充滿了博弈,這是此次社保立法面臨的一個嚴(yán)峻考驗。鑒于我國社保制度中的各利益主體正在形成,如不利用此次立法的機會早日決斷和打破這個僵局,它將嚴(yán)重制約和影響制度的運行質(zhì)量。
第三,在一些重大制度設(shè)計和模式選擇上還存在較大分歧,遠沒達成廣泛的社會共識。目前,制定《社會保險法》過程中遇到的第三大困難是,在許多重大問題上沒有達成社會共識。
在中國社保模式選擇等許多重大問題上,中國學(xué)者的看法與意見相去甚遠,即使在學(xué)者之間也會見仁見智,更不用說學(xué)者與決策者之間存在的差距了。一方面,這是好事,對分歧應(yīng)采取百花齊放和百家爭鳴的態(tài)度,但另一方面也說明在重大問題上遠未達成共識。這不僅影響了中國社保制度的建設(shè)進程,致使社保制度改革在許多方面舉棋不定。因為,在多年實踐中所遇到的制度困境,已導(dǎo)致其改革步伐停頓下來,這就為制定《社會保險法》帶來了許多困難,立法者不得不花費大量時間去做一些“前期”的研討工作,甚至去探討一些基本問題。
多年來,在一些重大問題上遠未達成共識的領(lǐng)域不勝枚舉。這里,僅列舉幾例。
首先,關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制模式及做實個人賬戶問題的爭論。早在十多年前,“統(tǒng)賬結(jié)合”是就以中央文件的形式明確下來的一種制度模式,做實個人賬戶是實現(xiàn)這個模式的一個制度目標(biāo),這個制度模式和制度目標(biāo)已成為歷屆政府的一個訴求。但是,隨著改革的不斷深入,在這個制度模式和制度目標(biāo)的追求過程中,當(dāng)年未曾預(yù)見到的一些問題和困難隨之不斷涌現(xiàn),并且越來越復(fù)雜,壓力越來越大,可供選擇的政策工具卻相對越來越少,在一些重大問題上形成了兩難境地。例如,面對2億多農(nóng)民工的跨省流動困境,統(tǒng)籌部分已日益成為便攜性的一個痼疾,農(nóng)民工的“退保”現(xiàn)象有增無減。面對這樣一個爭論異常激烈但答案卻十分簡單的難題,《社會保險法》必然處于一個十分尷尬的境地。
其次,關(guān)于提高社會統(tǒng)籌層次的路徑與時間表的制度安排問題。其實,社會各界對提高社會統(tǒng)籌層次重要性的認(rèn)識都已高度統(tǒng)一,但在立法過程中卻難以明確這個問題,不得不采取授權(quán)的辦法。如第六十二條規(guī)定,“基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌,逐步實行全國統(tǒng)籌。其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的時間、步驟,由國務(wù)院規(guī)定。” 按目前的宣傳,在2009年底實現(xiàn)全國范圍的升級統(tǒng)籌,恐怕等該法出臺時省級統(tǒng)籌早已“實現(xiàn)”,這就涉及統(tǒng)籌的衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)問題。
但從目前官方采取提高統(tǒng)籌層次的政策取向和給出的時間表上看,2009年底全國實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,顯然是試圖通過修修補補的行政手段予以“變通解決”,而不是通過制度改革的方式予以徹底解決。
可以肯定地說,不改變目前的制度框架就試圖提高統(tǒng)籌層次,必將潛伏著巨大的財政風(fēng)險。在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下,利用行政手段試圖解決提高統(tǒng)籌部分與二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)之間的嚴(yán)重沖突,是難以奏效的。
再次,建立一個多層次和多支柱的社會保障制度,早已成為世界各個政府的共識。但是,在稅優(yōu)安排中,我國第二支柱補充企業(yè)保險的作用和地位卻始終沒有體現(xiàn)出來。雖然第二支柱已超出社會保險五個險種的范圍,但作為“社會保險”的基本大法,在立法中對“社會保障”第二支柱給出一個基本原則是無可厚非的,它必將促進第二支柱的發(fā)展,有利于加快多層次保障體系的歷史進程。不過,業(yè)內(nèi)對這個問題也未達成共識,甚至還引發(fā)過公開的社會爭議。實際上,關(guān)于企業(yè)年金的激烈爭議,其本質(zhì)還在于部門利益的博弈,這是沒能達成社會共識的根源之一。